Avis du Conseil d’Etat sur l’Instruction en Famille (IEF)
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En résumé :
La seule ouverture donnée par le Conseil d’Etat est précisée dans cette expression : des motifs « « tenant à la situation de l’enfant ou à celle de sa famille » qui sont à préciser par décret ». C’est donc très flou : puisque le choix des parents de faire l’école à la maison est une liberté fondamentale, constitutive de notre démocratie, et sachant que nous passerions d’un régime de déclaration à un régime d’autorisation préalable, c’est la porte ouverte à l’arbitraire de la part des autorités… Cette décision doit donc rester entre les mains des parents, qui sont les premiers éducateurs de leurs enfants. Nous regrettons cette position du Conseil d’Etat.
DISPOSITIONS RELATIVES A L’EDUCATION
Dispositions relatives à l’instruction au sein de la famille
- Si aux termes de l’article L. 131-1 du code de l’éducation : « L’instruction est obligatoire pour chaque enfant dès l’âge de trois ans et jusqu’à l’âge de seize ans. (…) » et si, selon l’article L. 131-1-1 du même code, elle est « (…) assurée prioritairement dans les établissements d’enseignement », l’article L. 131-2 précise que cette instruction « (…) peut être donnée soit dans les établissements ou écoles publics ou privés, soit dans les familles par les parents, ou l’un d’entre eux, ou toute personne de leur choix. ». Il résulte de ces dispositions, issues de la loi du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire obligatoire, un droit pour les parents de choisir, pour leurs enfants, des méthodes éducatives alternatives à celles proposées par le système scolaire public, y compris l’instruction au sein de la famille.
Le projet de loi modifie ces dispositions ainsi que d’autres dispositions du code de l’éducation pour substituer au principe de l’instruction obligatoire un principe de scolarisation obligatoire des enfants de trois à seize ans. Il restreint, par suite, la liberté des parents de choisir pour leurs enfants un mode d’instruction, en le limitant au choix entre des établissements ou écoles publics ou privés.
Ainsi, la possibilité de recourir à une instruction « à domicile », et non plus « dans la famille », pour la durée d’une année scolaire, est désormais soumise à une autorisation expresse de l’autorité compétente de l’Etat en matière d’éducation, laquelle ne peut être accordée qu’en cas d’« impossibilité » de scolarisation dans un établissement d’enseignement public ou privé, pour des motifs « tenant à la situation de l’enfant ou à celle de sa famille » qui sont à préciser par décret en Conseil d’Etat.
- Cette réforme marque une rupture avec les évolutions qu’a connues la législation sur l’instruction obligatoire jusqu’à présent, qui ont consisté, à compter de la loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l’obligation scolaire, puis par plusieurs lois successives jusque, dernièrement, la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, à renforcer les contrôles, très succincts dans le dispositif initial de la loi de 1882, sur l’instruction au sein de la famille.
Dans l’état actuel des textes, les personnes responsables d’un enfant soumis à l’obligation d’instruction, lorsqu’elles décident de lui donner l’instruction dans la famille, sont tenues à une déclaration annuelle auprès du maire et de l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation. Les dispositions de l’article L. 131-10 du code de l’éducation organisent ensuite deux contrôles de l’instruction donnée dans la famille, dont l’un incombe au maire qui doit, au cours de la première année de la déclaration d’instruction à domicile puis, tous les deux ans, diligenter une enquête administrative. L’autre contrôle est annuel et incombe à l’autorité compétente en matière d’éducation ; il tend, d’une part, à « vérifier que l’enseignement assuré est conforme au droit de l’enfant à l’instruction » et d’autre part, à s’assurer que l’instruction dispensée au même domicile « l’est pour les enfants d’une seule famille ». Ces dispositions sont assorties de sanctions pénales et de la possibilité, pour l’autorité administrative, de mettre en demeure les parents de scolariser l’enfant dans un établissement d’enseignement, y compris, depuis la loi du 26 juillet 2019, dans le cas où un refus sans motif légitime a été opposé au contrôle annuel.
- Le Conseil d’Etat constate que, sur cette question de l’instruction des enfants au sein de la famille, le droit et la pratique des Etats européens diffèrent, l’instruction à domicile étant, par exemple, autorisée au Royaume-Uni, en Irlande, en Autriche, en Belgique et en Italie mais interdite ou très strictement encadrée en Allemagne, aux Pays-Bas, en Grèce, en Suède et en Espagne. Pour sa part, la Cour européenne des droits de l’homme, juge que l’article 2 du protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui consacre le droit à l’instruction, implique pour l’Etat « le droit d’instaurer une scolarisation obligatoire, qu’elle ait lieu dans les écoles publiques ou au travers de leçons particulières de qualité et que la vérification et l’application des normes éducatives fait partie intégrante de ce droit » (CEDH, décision du 6 mars 1984, Famille H. c. Royaume-Uni, n° 10233/83). Relevant la diversité des pratiques des Etats parties à la convention, la Cour n’exclut pas la possibilité pour eux de prévoir une obligation de scolarisation (CEDH, 11 septembre 2006, Konrad c. Allemagne, n° 35504/03). La Cour estime en effet que cette question relève « de la marge d’appréciation des États contractants dans la mise en place et l’interprétation des règles de leurs systèmes éducatifs » (CEDH, 10 janvier 2019, Wunderlich c. Allemagne, n° 18925/19).
- Mais si la réforme prévue par le Gouvernement ne paraît pas rencontrer d’obstacle conventionnel, elle soulève de délicates questions de conformité à la Constitution.
La première est celle de savoir si le droit pour les parents de recourir à une instruction des enfants au sein de la famille, institué par la loi du 18 mars 1882 et constamment réaffirmé et appliqué depuis, ne relève pas d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République, autonome ou inclus dans la liberté de l’enseignement. Si tel était le cas, le projet du Gouvernement se heurterait à une objection de principe.
Le Conseil d’Etat relève à cet égard qu’aucune décision du Conseil constitutionnel ne traite spécialement de cette question et que les décisions, peu nombreuses, relatives à la liberté de l’enseignement, qualifiée de principe fondamental reconnu par les lois de la République par la décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977, ne se prononcent pas sur ce point : elles n’ont, à ce jour, reconnu comme composante essentielle du principe constitutionnel de la liberté de l’enseignement que l’existence même de l’enseignement privé (Décision n° 99-414 DC du 8 juillet 1999), l’octroi de financements publics aux établissements en relevant (Décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977, Décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994) ainsi que le respect dû au caractère propre de ces établissements (Décision n° 84-185 DC du 18 janvier 1985). Il note cependant que, par une décision du 19 juillet 2017, Association Les Enfants d’abord et autres, n° 406150, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a jugé que le « principe de la liberté de l’enseignement, qui figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, implique la possibilité de créer des établissements d’enseignement, y compris hors de tout contrat conclu avec l’Etat, tout comme le droit pour les parents de choisir, pour leurs enfants, des méthodes éducatives alternatives à celles proposées par le système scolaire public, y compris l’instruction au sein de la famille. »
Mais en tout état de cause, la suppression du droit de choisir d’instruire un enfant au sein de la famille, qui restreint une liberté de longue date reconnue par la loi aux parents, même si elle n’a jamais été utilisée que par une petite minorité d’entre eux (environ 0,4 % des enfants d’âge scolaire en 2018-2019), doit être appréciée au regard de sa nécessité, de son adéquation et de sa proportionnalité au regard des difficultés rencontrées et de l’objectif poursuivi.
Mettant en avant le droit de l’enfant à l’instruction, qui est une exigence constitutionnelle et conventionnelle, le Gouvernement justifie la réforme proposée, en premier lieu, par la nécessité d’assurer l’instruction complète et effective de l’enfant ainsi que sa sociabilisation, en deuxième lieu, par l’augmentation sensible et en accélération ces dernières années du nombre d’enfants concernés, avec les difficultés qui en résultent pour l’exercice des contrôles auxquels doivent procéder les services académiques, en troisième lieu, par les carences de l’instruction dispensée en famille que relèvent, dans une proportion non négligeable, ces contrôles, et, enfin, par certaines dérives dans l’utilisation par les parents de ce mode d’instruction, soit qu’elle dissimule le recours à des écoles clandestines, soit qu’elle conduise à mettre en danger la santé psychique de l’enfant.
Le Conseil d’Etat relève toutefois que les carences et dérives mentionnées ci-dessus, si elles sont avérées, ne concernent, selon les indications mêmes données par le Gouvernement, qu’une très faible proportion de situations, en tout cas, s’agissant des carences dans l’instruction dispensée, pour celles qui peuvent être qualifiées de graves. Il estime que l’augmentation récente du nombre d’enfants instruits dans leur famille et les difficultés qui peuvent en résulter, en termes de moyens, pour les services académiques, ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à justifier la suppression de la liberté pour les parents de recourir à ce mode d’instruction de leurs enfants. Il souligne enfin que, malgré les indications qualitatives qui figurent dans l’étude d’impact, cette suppression n’est pas appuyée par des éléments fiables et documentés sur les raisons, les conditions et les résultats de la pratique de l’enseignement au sein de la famille : les éléments dont on dispose permettent surtout de savoir que cette réalité est très diverse. Or, le projet du Gouvernement pourrait conduire, selon les indications de l’étude d’impact, à scolariser obligatoirement plus des trois-quarts des enfants actuellement instruits en famille.
Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime, au regard de la grille d’analyse relative à son office mentionnée au point 9 ci-dessus, qu’en l’état, le projet du Gouvernement ne répond pas à la condition de proportionnalité ou à celle d’une conciliation non déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles et conventionnelles en présence.
Pour autant, et alors même que des lois récentes ont déjà nettement renforcé les dispositions relatives au contrôle de l’instruction en famille, le législateur peut faire le choix, sans se heurter aux mêmes obstacles, d’un nouveau resserrement au service des objectifs énoncés ci-dessus, de façon notamment à empêcher que le droit de choisir l’instruction en famille ne soit utilisé pour des raisons propres aux parents, notamment de nature politique ou religieuse, qui ne correspondraient pas à l’intérêt supérieur de l’enfant et à son droit à l’instruction.
Le Conseil d’Etat propose donc, plutôt que de supprimer la possibilité d’instruction dans la famille sauf « impossibilité » avérée de scolarisation, de retenir une rédaction énonçant dans la loi elle-même les cas dans lesquels il sera possible d’y recourir. Dans la version du texte qu’il adopte et qu’il transmet au Gouvernement, il fait le choix d’un encadrement reposant sur des motifs précis, dont l’appréciation pourra être contrôlée par le juge administratif, et offrant des garanties aux familles qui entendent mettre en œuvre un projet éducatif de qualité. Cette modalité d’instruction serait ainsi soumise non plus à une simple déclaration mais à une autorisation annuelle de l’autorité académique accordée seulement pour certains motifs : l’état de santé ou le handicap de l’enfant, la pratique d’activités sportives ou artistiques intensives, l’itinérance de la famille en France ou l’éloignement géographique d’un établissement scolaire, ou encore « l’existence d’une situation particulière de l’enfant, sous réserve alors que les personnes qui en sont responsables justifient de leur capacité à assurer l’instruction en famille ». Ce dernier motif préserve une possibilité de choix éducatif des parents, mais tiré de considérations propres à l’enfant.
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